Il Testo Unico sul Lavoro

Il Testo Unico

l Testo unico della normativa della Regione Campania in materia di lavoro e formazione professionale e per la promozione della qualità del lavoro, basa l’intervento pubblico su due strumenti fondamentali: la programmazione concertata e integrata; il sistema di valutazione per certificazione e accreditamento. Per entrambi gli strumenti si indica una forte discontinuità rispetto agli assetti istituzionali e amministrativi del settore lavoro-formazione.

1 Programmazione e valutazione


Riguardo alla programmazione le funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo della Regione sono si affidate a una governance ampia e articolata e a processi e meccanismi decisionali che possono apparire molto complessi, ma sono anche regolate con misure che prevedono tempi certi di consultazione e di deliberazione e che  affidano alla Giunta la decisione in caso di ritardi delle altre istanze decisionali. I tempi del processo decisionale sono cadenzati in concomitanza con la programmazione economica regionale, la programmazione è discussa e avallata da un organismo nel quale sono presenti i vertici istituzionali responsabili delle politiche di sviluppo, territoriali e del bilancio, la programmazione è fondata sulla integrazione delle politiche del lavoro con gli altri principali settori di intervento ai vari livelli istituzionali, regionale e nazionale e con gli altri strumenti della programmazione, primo fra tutti quello relativo ai fondi strutturali.

Riguardo alla valutazione le inefficienze e le carenze che nel settore delle politiche del lavoro si sono palesate sono affrontate dando spazio preminente se non esclusivo alla valutazione attraverso gli strumenti della certificazione e dell’accreditamento, strumenti che semplificano e integrano i meccanismi complessi del processo valutativo sviluppati attraverso la valutazione ex ante (criteri e meccanismi di accesso alle politiche), la valutazione in itinere (controlli e misurazione delle efficienze e delle prestazioni), la valutazione finale (di misurazione della realizzazione, dell’impatto e della efficacia). I nuovi strumenti introdotti sono strutturati con meccanismi oggettivi e supportati da sistemi informatizzati. Essi si presentano dunque tali da assicurare all’intervento pubblico il fondamento della valutazione con sostanziale affidabilità e semplicità e appaiono funzionali a dare le necessarie garanzie di trasparenza, efficienza ed efficacia sulle politiche. Anche in questo caso, come per la programmazione e la governance, l’architettura del sistema di valutazione appare alla lettura del testo legislativo più ampia e complessa dell’esistente; ma esaminandola più attentamente nei contenuti e nei risultati attesi essa disegna un sistema semplificato di inclusioni-esclusioni che depura le politiche a monte e ne facilita il successivo controllo facendole ruotare dentro un ambiente che si presume sia in partenza sano.

2 Agenti del cambiamento


Gli agenti principali nella gestione delle politiche sono chiaramente definiti e identificati: amministrazioni provinciali per i servizi per l’impiego e la gestione della formazione (finalmente decentrata per intero alle province), i servizi per l’impiego accreditati e autorizzati, gli enti strumentali, le agenzie formative accreditate, le imprese certificate sulla qualità del lavoro che sono al contempo beneficiari e agenti di politiche attive del lavoro. Ciascuno con il proprio compito.

3 Sistema AQL


Il dispositivo che fa da perno all’intero impianto normativo del testo unico, come già indicato, è la certificazione sulla qualità del lavoro, il sistema AQL (alta qualità del lavoro) che si configura come sistema premiante e promozionale delle realtà che già presentano standard qualitativi superiori a una soglia minima, e come un sistema a tendere per le imprese che quei livelli minimi non li hanno o che addirittura operano fuori dai vincoli di legalità, nell’economia sommersa e ricorrendo al lavoro nero. Il dispositivo non esclude le imprese che hanno un comportamento e un impatto debole o non positivo sull’occupazione ma si propone di identificare, quantificare, valutare e accompagnare le imprese deboli e soprattutto di “ricompensare” e trainare quelle che praticano una buona occupazione.

Il regolamento di attuazione indica che i criteri su cui si valuta la qualità della buona
occupazione sono:

1. grado di stabilità del lavoro;
2. crescita dimensionale dell’impresa;
3. sicurezza del lavoro;
4. titolo di studio e competenze professionali certificate;
5. inquadramento dei lavoratori;
6. ricorso alla formazione professionale;
7. incidenza del lavoro giovanile;
8. Incidenza dell’occupazione femminile;
9. presenza del lavoro degli extracomunitari;
10.presenza dei disabili.

Requisiti di ammissione per la certificazione sono:

a) sede operativa in Campania;
b) applicazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria stipulati dalle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale;
c) congruenza tra la dichiarazione dei redditi e il contratto collettivo di lavoro applicato relativamente agli ultimi quattro anni;
d) effettuazione della valutazione dei rischi ai sensi degli articoli 17 e 28 e seguenti del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81 e successive modificazioni e integrazioni;
e) non aver effettuato licenziamenti negli ultimi 24 mesi, se non per giusta causa o giustificato motivo soggettivo. (Nella fase di prima applicazione del T.U.L.Q. il periodo di riferimento è ridotto a 12 mesi.)
f) integrale rispetto della legislazione a tutela dei soggetti diversamente abili;
g) non essere inottemperanti all’esecuzione forzata di provvedimenti giudiziari di condanna in materia di licenziamento o di mancata applicazione della normativa antinfortunistica;
h) documentazione necessaria alla richiesta della certificazione antimafia.

La certificazione di qualità dà accesso a benefici in forma di contributi a fondo perduto, finanziamenti, sgravi contributivi, accesso a servizi. I dispositivi sono finanziati con un fondo che la legge istituisce e denomina Fondo per l’Alta qualità del lavoro. Il fondo opera entro tre tipologie (assi) di intervento, due interventi destinati alle imprese certificate (I e II asse), uno destinato all’economia sommersa (III asse).

Il primo asse prevede un contributo a fondo perduto finalizzato al mantenimento delle condizioni che hanno dato accesso alla certificazione e, sebbene non esplicitamente dichiarato, a dare un premio alle imprese certificate, a tutte se le dotazioni finanziarie lo permetteranno, a quelle che presenteranno i valori più alti dell’indice di qualità in caso di risorse limitate (a tal proposito il finanziamento di questo asse non può superare complessivamente il 30% dell’intero fondo).

Il secondo asse interessa le imprese certificate per azioni strategiche che consolidino e migliorino i livelli di occupazione. In questo asse dovrebbe progressivamente svilupparsi l’insieme del sistema delle politiche del lavoro, in primo luogo, come è indicato nella presentazione dell’asse, attraverso le azioni strategiche per l’occupazione che la Regione programma e finanzia; in secondo luogo raccordando progressivamente l’insieme delle politiche che hanno come interlocutori le imprese e che il testo unico tratta in modo specifico in altre parti dell’articolato (apprendistato, tirocinio e stages, incubazione di impresa, formazione, incentivi e sgravi per l’assunzione, gestione delle crisi ecc) in rapporto a questo circuito di imprese e a questo asse del fondo. Cosa in parte già prevista nel disegno legislativo che nel trattare specificamente le diverse azioni delle politiche attive richiama in alcuni casi il sistema di certificazione della qualità del lavoro come requisito di premialità o di accesso per le imprese. E’ evidente che la piena integrazione tra il circuito dell’AQL e le politiche attive che coinvolgono direttamente come agenti le imprese trova difficile applicazione fuori da una cornice di regolamentazioni legislative, contrattuali, finanziarie e di tutela che non sia nazionale. Ed è anche chiaro che una progressiva tendenza alla integrazione tra i sistemi si potrà perseguire solo se l’attivazione del sistema AQL si rivelerà positiva ed estesa. A tal fine sarà determinante in fase di avvio il peso finanziario che sarà attributo al fondo per la qualità e alle azioni del secondo asse, vale a dire le dimensioni con cui gli organismi di concertazione e l’amministrazione regionale faranno confluire risorse destinate ordinariamente ad alcune tipologie di intervento (la formazione sul lavoro, le nuove assunzioni, la formazione degli occupati) dentro la cornice di valutazione e di accesso disegnata dalla certificazione AQL e dentro la programmazione delle azioni strategiche del secondo asse di intervento.

4 Sommerso e lavoro nero


Il terzo asse è riferito alle imprese che intendono raggiungere lo standard di qualità del lavoro ed in particolare alle imprese che intendono uscire dal sommerso e dal lavoro irregolare. I dispositivi adottati per contrastare il sommerso e sostenere i processi di emersione tendono a raccordarsi con strumenti nazionali già esistenti e a rafforzarli sia nella valutazione delle condizioni di accesso ai finanziamenti sia nell’impiego di risorse e strumenti di accompagnamento. In particolare il terzo asse introduce strumenti rigorosi di valutazione fondati su:

a) indicatori sintetici di congruità (ISC), articolati su base territoriale e dimensionale, riguardanti la produttività e la redditività, in base ai quali ottengono gli incentivi le imprese che si collocano ai vertici delle graduatorie e che si impegnano a migliorare il proprio indice di congruità.
b) piani locali di emersione (PLE), che determinano soglie di regolarità specifiche per i diversi contesti geografici nei quali l’impresa opera, in base ai quali ottengono gli incentivi le imprese che si collocano ai vertici della graduatoria formata in base alla soglia di regolarità.
c) indice di “giovinezza fiscale e contributiva” (GFC) per la verifica della corrispondenza tra iscrizione nel registro delle imprese presso la Camera di Commercio, dichiarazione dei redditi registrata presso l’Agenzia delle Entrate del Ministero dell’Economia, modelli di versamento dei contributi previdenziali e assicurativi.

Le tipologie di incentivo o aiuto sono:

a) contributi a fondo perduto;
b) agevolazioni fiscali su tributi di competenza regionale;
c) accollo da parte della Regione di oneri previdenziali ed assistenziali a carico dei datori di lavoro;
d) facilitazione nell’accesso al credito;
e) iniziative utili per l’accesso al lavoro e l’integrazione della forza lavoro immigrata; f) facilitazione nel pagamento di imposte, tasse o canoni concessori regionali;
g) offerta di servizi reali quali incubatori di impresa, servizi di commercializzazione, consulenza per l’innovazione e la competitività, consulenza finanziaria e gestionale.

Sono inoltre previste nell’ambito del terzo asse contributi finanziari per le le imprese emerse non ancora in possesso del certificato di alta qualità del lavoro, che applicano i contratti collettivi nazionali di lavoro. I contributi riguardano:

a) specifici progetti di formazione;
b) investimenti per la creazione di nuovi posti di lavoro;
c) assunzione di lavoratori svantaggiati e/o disabili;
d) creazione di posti di lavoro con incremento netto di occupazione rispetto alla media dei dodici mesi precedenti.



5 La sicurezza


Con il testo unico la Regione dispone l’erogaione di contributi finanziari alle imprese per interventi diretti al miglioramento dei livelli di sicurezza del lavoro e della qualità degli'ambienti di lavoro. Anche il questo caso l’intervento si muove nell’ambito delle risorse del Fondo AQL ed è sottoposto a sistemi di valutazione che prevedono:

a) un preliminare intervento sull’assetto aziendale in materia di sicurezza del lavoro finalizzato ad un giudizio sulla ammissibilità dell’impresa al finanziamento ed alla definizione, in termini quantitativi e temporali, del relativo piano di intervento;
b) la certificazione finale dell’impresa, al termine del piano di intervento, sulla “qualità” del sistema di prevenzione.

Alla sicurezza sul lavoro sono destinate inoltre misure di promozione e di formazione, in particolare l’adozione di moduli formativi sulla sicurezza in tutti gli interventi formativi pubblici, l’istituzione di uno “Sportello per la Sicurezza” presso ciascuna ASL che garantisca l’accesso alle attività (informazioni, consulenza e assistenza) dalle strutture appartenenti al Servizio Sanitario Nazionale.

E’ isituito un Comitato Regionale di Coordinamento per la sicurezza del lavoro quale sede di confronto e concertazione con le parti sociali e quale sede istituzionale di riferimento per gli organismi paritetici e bilaterali. Il Comitato organizza periodicamente e coordina, in raccordo con gli Enti e gli organismi competenti, azioni di monitoraggio degli ambienti di lavoro e degli infortuni e malattie professionali, con specifica attenzione ai settori o aree territoriali ritenute più a rischio ed elabora un rapporto biennale sullo “stato degli ambienti di lavoro e della salute dei lavoratori nella Regione”.

Il potenziamento del coordinamento delle attività di vigilanza compiute da ASL, INPS, INAIL, Direzione Regionale del Lavoro, Guardia di Finanza ed enti locali sulla regolarità e la sicrezza del lavoro avviene attraverso un sistema coordinato promosso dalla Regione che assicura il parziale accollo dei rimborsi spese per: le ispezioni; la qualificazione delle attività di vigilanza delle ASL; il supporto a progetti per potenziare le attività ispettive nei settori a più alto rischio; la realizzazione di procedure informatiche e la creazione di banche dati per la condivisione delle informazioni anche in raccordo con le banche dati nazionali; la messa a disposizione di sedi tecniche e strumenti di supporto alle funzioni di coordinamento.


6 Parità e differenza


Come tutte le altre leggi regionali sul lavoro, anche il testo unico della Campania adempie al compito di promuovere, sostenere e disciplinare l’insieme delle politiche del lavoro di competenza regionale.

La prima di tali politiche è quella di sostegno all’occupazione femminile. La partecipazione femminile rientra tra i requisiti determinanti per la certificazione di qualità. Uno dei dieci requisiti consiste infatti nella incidenza delle donne occupate nell'impresa. E' un po' poco se so considerano le obiettive difficiltà che l'occupazione femminile incontra nel mercato del lavoro nazionale e ancora di più in quello della Campania. In sede di attuazione il requisito sulla presenza femminile in azienda andrebbe meglio qualificato e più attentamente definito  anche in rapporto ai corretti comportamenti aziendali rispetto alla maternità, alla carriera, alle trasformazioni o risoluzioni dei contratti atipici, agli inquadramenti e alle retribuzioni.

Sulle politiche specifiche dedicate alla occupazione femminile il testo unico presenta un articolato molto asciutto ma al tempo stesso tutto costituito da disposizioni e azioni inedite nel panorama delle politiche attive del lavoro:

a) la disposizione che destina alla popolazione femminile non meno della metà degli interventi complessivamente programmati nell’ambito delle disposizioni dei Titoli V Capo 1 (Promozione della regolarità del lavoro), VI (Promozione della parità nell’accesso al lavoro) e VII (Formazione e apprendistato);
b) l’azione di promozione delle produzioni femminili con l’adozione e relativa incentivazione di un marchio di certificazione delle produzioni ad esclusiva o prevalente ideazione e realizzazione femminile;
c) la promozione e il sostegno alle reti di strutture e sportelli competenti in materia di occupabilità femminile, ovvero dedicati alla promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro.

L’assenza di indicazioni sulle coperture finanziarie dei provvedimenti riguardanti il marchio “d” e i servizi “d” è compensata dal provvedimento che destina in modo vincolante almeno metà degli interventi alle donne. La destinazione pro quota di almeno il 50% degli interventi è tuttavia vincolata rispetto a interventi che comportino assunzioni a tempo determinato o indeterminato (ad esempio l’apprendistato le cui risorse finanziarie non sono contingentabili e sono solo in parte limitata di competenza regionale). Per questo tipo di interventi vale il principio di rispettare il riparto dei destinatari solo in caso di parità dei requisiti di accesso.

7 Conciliazioni, inclusioni, aree di crisi


Seguono gli interventi a sostegno della conciliazione tra lavoro e cura della famiglia e della crescita in generale dei servizi di cura destinati a minori, anziani e persone in difficoltà. Uno spazio molto ampio si riscontra per le disposizioni sulla promozione dell’inserimento lavorativo delle persone disabili, materia sulla quale esiste una corposa normativa nazionale (collocamento obbligatorio, obblighi di assunzione, risorse finanziarie dedicate, cooperative sociali, controllo e vigilanza delle amministrazioni ecc.) sulla quale si sviluppano articolate competenze regionali e provinciali che la legge regolamenta e sostiene.

Tra le politiche attive trova spazio anche l’intervento rivolto alla popolazione immigrata che lavora nella regione con misure indirizzate alla formazione degli occupati, all’ingresso, l’accoglienza e l’inserimento nel mercato del lavoro, alle problematiche in particolare di donne e minori, alle difficoltà abitative e di integrazione.

Il testo unico interviene inoltre sulle misure di contrasto alla disoccupazione e all'esclusione sociale e sulla gestione delle crisi aziendali. Esso promuove ed incentiva i progetti di formazione negoziati con le parti sociali per l'aggiornamento, la riqualificazione o la riconvercione delle competenze dei lavoratori che si trovano in condizione di svantaggio occupazionale. Gli interventi consistono in incentivi all’assunzione e in riserve di posti di lavoro. Si prevedono inoltre facilitazioni per l’accesso al credito dei lavotori precari o autonomi in condizione di difficoltà.

In appoggio ai piani di sostegno al reddito dei lavoratori privi dei requisiti per la percezione dei trattamenti di integrazione salariale si interviene con borse di studio. La partecipazione e il sostegno di piani di azione sociale è infine destinata a situazioni aziendali o territoriali di grave difficoltà occupazionale individuate con procedure di confronto e concertazione, I piani sociali sono finalizzati alla risoluzione delle difficoltà attraverso interventi di rilancio del tessuto industriale e imprenditoriale. Gli interventi sono realizzati assicurando priorità alle imprese certificate dal sistema AQL.

8 Formazione e apprendistato


Infine il testo unico tratta la materia della formazione professionale e dell’apprendistato, materia sulla quale si interviene strutturalmente, decentrando la gestione alle province, costituendo i sistemi di valutazione riguardanti le agenzie formative (accreditamento), la certificazione delle competenze degli orientatori e dei formatori, la definizione delle qualifiche professionali e dei relativi percorsi formativi, il rilascio dei titoli di qualificazione e specializzazione, la certificazione delle competenze acquisite nei percorsi formativi (competenze utilizzabili a particolari condizioni anche per il conseguimento di titoli professionali o scolastici legalmente riconosciuti).

Il passaggio di competenze alle province vincola queste amministrazioni a gestire la formazione e i servizi di orientamento attraverso le agenzie accreditate, i servizi per l’impiego pubblici i servizi privati autorizzati o accreditati, ad assicurare in tutta la regione garanzie di unitarietà in relazione ai livelli qualitativi di:

a) servizi di orientamento;
b) offerta formativa;
c) agenzie di formazione;
d) qualifiche professionali;
e) certificazioni dei percorsi formativi e delle competenze.

Sono previste misure di sostegno alla formazione e ai diritti fondamentali dei partecipanti a iniziative di formazione.

Il titolo dedicato alla formazione si completa con le disposizioni che disciplinano, per quanto di competenza regionale, gli istituti dell’apprendistato, i tirocini, la formazione continua. Riguardo all’apprendistato si introducono, tra l’altro, un osservatorio e uno strumento di incentivazione della trasformazione del contratto di apprendistato in assunzione stabile per le imprese certificate nel sistema AQL. Un osservatorio specifico è previsto anche per i tirocini.

Infine interventi promozionali e di sostegno sono rivolti:

a) all'inserimento o al reinserimento al lavoro di persone temporaneamente disoccupate o a rischio di disoccupazione mediante interventi formativi in accompagnamento all'indennità di disoccupazione, di cassa integrazione o di mobilità;
b) ad interventi formativi finalizzati alla creazione e allo sviluppo d'impresa soprattutto in ambiti produttivi interessati da innovazioni di processo o di prodotto.

La Regione prevede inoltre, nella programmazione per l'attribuzione delle risorse, i! finanziamento di iniziative formative che hanno come destinatari le piccole e medie imprese e i manager impegnati in settori di intervento della politica industriale regionale, nonché di iniziative proposte da consorzi di imprese nell'ambito di sistemi di distretto o di filiera finalizzate all'accrescimento della professionalità degli operatori.

9 Abrogazioni


Il testo unico ha infine il merito di definire con precisione l’elenco cospicuo delle norme regionali che con la legge sono da abrogare e le disposizioni transitorie riguardanti il periodo compreso tra entrata in vigore della legge e abrogazioni. Risulta finalmente superato un impianto legislativo in materia di formazione, datato ai primi anni ’80 e da molti anni non applicabile, e colmato un vuoto legislativo su materie complesse e delicate come i servizi di orientamento, formazione, osservatorio sul mercato del lavoro.

Susi Veneziano